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地震概况1

（一）震区的基本情况1

1.震区范围广，行政区域多1

2.自然条件复杂，自然资源丰富2

3.人口总数多，农村人口比重大，是我国羌族唯一聚居区3

4.经济发展水平差异较大4

5.历史悠久，文化厚重，藏羌文化特色明显4

（二）震情和灾情的基本特点5

1.震级大，震源浅，烈度高，破坏力强5

2.受灾面积广，大部分是农村地区6

3.人员伤亡严重7

4.经济损失严重7

5.对灾区居民的生活及身心影响明显13

6.次生、衍生灾害严重，加重了地震的灾难14

基本经验16

（一）快速反应，统一领导，应急体制运转有力16

（二）坚持以人为本，把抢救生命作为最高理念20

1.把抢救生命作为应急处置和救援工作的首要任务20

2.力求最大限度地科学施救，采取多种抢救方式20

3.为遇难民众举行全国哀悼，彰显对生命价值的高度尊重21

（三）灾区民众自救互救与外部救援力量的有效配合22

1.震初灾区“孤岛”民众的自救互救作用明显，意义重大22

2.外部救援力量的及时到达和专业施救，规模空前，成效显著23

（四）因地制宜，实施多模式过渡性安置23

1.不同阶段的不同安置方式23

2.规范集中板房区建设，实施属地化为主的管理24

（五）实施最大限度的信息公开，充分发挥传媒的多重功能25

1.汶川地震信息公开的基本方式和规模25

2.汶川地震信息公开的基本特点27

3.汶川地震报道中的舆论引导及功能发挥28

（六）全力维护灾区稳定，妥善化解矛盾纠纷30

1.果断采取特别措施，尽快恢复政府功能30

2.制定操作程序，规范分配秩序，确保救灾款物和过渡性住所分配的公平性31

3.促进自治化管理，再造和谐社区31

4.及时恢复学校秩序，尽快恢复生产经营32

5.高度重视和妥善处理遇难、伤残学生家长各种利益诉求等“涉校”问题32

6.抽调警力充实基层，加强社区安全防范32

7.充分发挥司法调解、人民调解、律师公证等法律工作的作用33

（七）倡导社会参与和国际合作，形成风雨同舟共克时艰的强大合力34

1.全国各界对抗震救灾的大力响应和各种捐助34

2.全国对口支援机制的初步形成及早期成效36

3.志愿者的广泛参与和重要作用36

4.境外救援力量和物资援助37

（八）严格遵守并适时制定专门法规和相关政策，为规范应急行为提供法律保障38

1.《突发事件应对法》及相关制度规范的实施成效38

2.最高权力机关对最高行政机关救灾工作的审议和授权39

3.《汶川地震灾后恢复重建条例》的制度创新39

4.应急处置、过渡安置、社会重建等方面的政策创新40

主要教训41

（一）地方政府和民众的巨灾防范意识普遍较为淡薄41

1.地方政府重防范社会型突发事件，轻防御巨灾型自然灾害41

2.管理者满足于应急预案的制定，疏忽于预案要点的掌握42

3.注重于抓地方经济发展，疏忽于各类安全防范准备42

4.城乡民众对预防、避险、自救、互救等应急知识和技能的了解掌握普遍匮乏43

5.全社会抗御巨灾的风险机制和物资储备十分欠缺43

6.城镇普遍缺乏应急避难场所，规划、建设严重滞后，宣传告知工作不到位44

（二）各级政府及其职能部门的应急预案存在较大缺陷44

1.各级预案雷同，缺乏特色和演练，针对性和可操作性不强44

2.各类预案的专业、行业性较强，综合协调性较差45

3.各级各类预案对特大灾变估计不足，预见性较差46

4.各级政府及其职能部门对预案所列措施缺乏督促检查，落实性较差46

5.各级政府缺乏必要的投入机制和问责机制，预案保障性较差47

（三）灾区灾情监测、通信、电力保障系统脆弱49

1.地震监测点、网配置不足，监测设备和方式落后，影响震情获取效率49

2.信息传输和电力保障体系脆弱，造成处置行动被动，影响救援效率50

（四）应急指挥和协调机制不够完善51

1.启动灾情查明机制明显滞后51

2.应急指挥决策的明确性与灵活性均有不足51

3.决策实施过程中的修正机制滞后52

4.部门沟通、军地协调、区域协作的联动工作机制有待完善52

（五）专业救援队伍不足，装备缺乏，科学施救能力薄弱53

（六）地方政府积极协调社会参与的能力不足54

1.缺乏有效的政府救援功能与社会救助功能优势互补、良性互动的长效措施和机制54

2.保障志愿者有序参与的法律和制度供应不足54

3.志愿者的组织化、规范化有待提升55

对策建议56

（一）应急管理的目标和原则56

1.要坚持以人为本、民生优先56

2.要实行统一领导、靠前指挥57

3.要明确分级管理、属地负责57

4.要力求快速反应、整体联动57

5.要突出依法进行、科学应对58

6.要推进信息公开、正面引导58

7.要做到统筹全局、有序推进58

（二）应急管理的体制和机制59

1.合理配置应急机构的权责关系59

2.成立综合性的应急管理机构59

3.完善突发事件应急处理的法制体系60

4.推进各级政府应急指挥中心建设61

5.建立健全应急管理工作组织体系61

6.建立政府应急管理检测预警机制62

7.加强应急预案体系建设62

8.建立完善监测预警机制63

9.落实安全防范措施63

（三）应急管理的动员和保障机制64

1.将应急动员和应战动员纳入一定级别的应急管理体系64

2.实现领导体制的应急转换64

3.加强与突发公共事件应急体系的协调，尽快促成应急动员与应战动员联动机制的建立64

4.搞好横向协调，实现部门之间的动员协同65

5.发挥民间力量的作用，有效开发社会动员潜力65

6.搭建和完善应急动员信息平台66

7.加强应急救援队伍建设66

8.加强应急资源储备管理67

9.加强应急管理基层工作67

10.大力开展应急管理宣教培训68

11.加大应急管理资金投入68

（四）应急管理的处置和监管机制69

1.进一步明确应急管理工作职责69

2.完善应急管理考核和责任追究制度69

3.构建全社会共同参与的应急管理工作格局70

后记71